Saturday, February 25, 2012

JURIST - Prosecuting the Political Crimes of Brazil's Miliary Dictatorship

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Friday, February 10, 2012
Sexta-feira, 10 de fevereiro de 2012
Prosecuting the Political Crimes of Brazil's Military Dictatorship
Processos Contra Crimes Políticos da Ditadura Militar do Brasil
JURIST Guest Columnist Caio Abramo, LL.M. candidate at the Graduate School of Law, Economics and Governance at the University of Utrecht, is currently doing preliminary studies in international public law. He discusses Brazil's obligation to prosecute political crimes committed during the rule of the military dictatorship...
O Colunista Convidado do JURIST Caio Abramo, candidato a Mestrado em Leis LL.M. pela Faculdade de Pós-Graduação em Direito, Economia e Governança da Universidade de Utrecht, desenvolve no presente estudos preliminares de direito público internacional. Discorre acerca da obrigação do Brasil de processar crimes políticos cometidos no decurso do governo da ditadura militar...
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In 1964, a military coup d'état led by the higher tier of Brazil's military deposed President João Goulart, setting up a dictatorship that would officially last until 1985. With the promulgation of the new Constitution in 1988, a new democratic order was finally initiated. However, despite the new order, the dictatorship's mark was noticeably left on both the government and civil society. The commission of political crimes, which are sadly commonplace in all authoritarian regimes, against the civilian population under the guise of protecting the state and maintaining "institutional order" severely impacted all levels of society. Far from being limited to arbitrary detentions and restrictions of basic rights, such as freedom of movement, association and speech, state organs went further, abusing those in their custody and abusing their monopoly on force. The story of this 21-year period is marked not only by political arrests, but also by torture committed against those in state custody, forced disappearances, summary executions and the hiding of corpses. As is to be expected, offenders have not yet been brought to justice.
Em 1964 golpe de estado militar liderado pelo estrato superior da instituição militar do Brasil depôs o Presidente João Goulart, instaurando ditadura que duraria oficialmente até 1985. Com a promulgação da nova Constituição em 1988 foi finalmente iniciada nova ordem democrática. Entretanto, a despeito da nova ordem, a marca da ditadura ficou visivelmente presente tanto no governo quanto na sociedade. O cometimento de crimes políticos, melancólico lugar-comum em todos os regimes autoritários, contra a população, sob o pretexto de proteção do estado e da manutenção da "ordem institucional," causou grave impacto em todos os níveis da sociedade. Longe de limitarem-se a detenções arbitrárias e restrição a direitos básicos tais como liberdade de ir e vir, de associação e de expressão, os órgãos do estado foram além, cometendo violência contra aqueles em sua custódia e exorbitando de seu monopólio da força. A história desse período de 21 anos está caracterizada não apenas por prisões políticas mas também por tortura cometida contra aqueles em custódia do estado, desaparecimentos deliberados, execuções sumárias e ocultação de cadáveres. Como é de esperar, os ofensores ainda não foram levados à justiça.
In its autumn, the military regime passed a self-amnesty law, Lei N° 6683/79, which, while removing the criminal status of former "enemies of the state," allowing them to reintegrate into society, also gave a get out of jail free card to all government agents involved in the torture and murder of civilians. Chief among these individuals are, of course, high ranking military officers and civilian politicians, who not only condoned the acts or looked the other way, but effectively planned and put violent, repressive measures into practice.
Em seu outono o regime militar aprovou uma lei de anistia de si próprio, a Lei N° 6683/79  a qual, ao mesmo tempo em que extinguindo a condição criminosa de antigos "inimigos do estado," permitindo-lhes reintegração na sociedade, deu carta de alforria para todos os agentes do governo envolvidos em tortura e assassínio de civis. Destacam-se entre esses indivíduos, obviamente, oficiais militares de alto escalão e políticos civis que não apenas permitiram tais atos ou fizeram vista grossa para eles como, efetivamente, planejaram e puseram em prática medidas de repressão.
Self-amnesty laws are widely regarded in international doctrine as an invalid legal recourse. Not only are they generally passed by authoritarian regimes themselves, thus without the necessary democratic participation to ensure legitimacy, they are often an attempt to shield persons who committed international and domestic crimes. Such crimes, being of exceptional gravity, are not eligible for pardon or amnesty.
Leis de anistia em benefício próprio são amplamente consideradas na doutrina internacional como recurso jurídico não válido. Não apenas são elas geralmente aprovadas pelos próprios regimes autoritários, portanto sem a indispensável participação democrática para assegurar legitimidade, como amiúde representam tentativa de escudar pessoas que cometeram crimes internacionais e domésticos. Tais crimes, sendo de gravidade excepcional, não são passíveis de perdão ou anistia. 
In view of this, a Direct Action of Unconstitutionality, which is an instrument that allows the Supreme Federal Court of Brazil to judge the constitutionality of acts passed by the National Congress, was recently brought before the Court in an effort to invalidate the self-amnesty law as incompatible with the 1988 constitution. The invalidation of the law would, among other things, allow for the criminal prosecution of members of the former military government for their participation in extrajudicial killings, torture and rape. In a rather remarkable decision, the Court ruled 7-2 that the 1979 amnesty law was constitutional. With the law still intact, prosecution of individuals for political crimes committed during the military dictatorship is still out of reach. Related to this, the Court also determined that the crimes would fall under Brazil's extremely short statute of limitations. The justices of the Court, known as ministers in Brazil, widely commented that even if the amnesty law were to be considered invalid and incompatible with the new Constitution, domestic penal law and customary law would also prohibit prosecution.
Em vista disso, Ação Direta de Inconstitucionalidade, instrumento o qual permite que o Supremo Tribunal Federal do Brasil julgue a constitucionalidade de leis aprovadas pelo Congresso Nacional, foi recentemente submetida ao Tribunal num esforço de invalidar a lei de autoanistia, por incompatível com a constituição de 1988. A invalidação da lei tornaria possível, entre outras coisas, processo criminal contra membros do antigo governo militar por sua participação em assassínios extrajudiciais, tortura e estupro. Numa decisão bastante inusitada, o Tribunal decidiu, por 7 votos contra 2, que a lei de anistia de 1979 era constitucional. Intacta ainda tal lei, ainda não é possível processo contra indivíduos por crimes políticos cometidos durante a ditadura militar. Vinculadamente a isso, o Tribunal também decidiu que os crimes recairiam sob o extremamente curto prazo de prescrição do Brasil. Os juízes do Tribunal, conhecidos, no Brasil, como ministros, comentaram amplamente que mesmo que a lei de anistia fosse considerada não válida e incompatível com a nova Constituição, a lei penal do país e a lei consuetudinária também vedariam processo.
Even though the decision itself may have surprised some, this sort of reasoning falls in line with mainstream criminal doctrine in Brazil. Positive law is also very strict, giving ample rights to suspects and imposing strict temporal obligations on the state. In trying to prevent abuses, statutory limitations are radically enforced, and have been pointed out by many as a source of impunity.
Embora a decisão possa, nela própria, ter surpreendido algumas pessoas, esse tipo de raciocínio coaduna-se com a doutrina criminal majoritária no Brasil. A lei positiva é também muito estrita, dando amplos direitos a suspeitos e impondo obrigações temporais estritas ao estado. No intuito de evitação de abusos, limitações estatutárias são radicalmente robustecidas, e têm sido apontadas por muitas pessoas como fonte de impunidade.
Therefore, the doors to any sort of domestic prosecution seem to be closed. Are these crimes then to fall into oblivion and their perpetrators allowed to walk free forever? A closer look at the nature of these crimes is necessary. Are they common crimes or are they violations of international and international customary law?
Desse modo, as portas para qualquer tipo de processo doméstico parecem fechadas. Estarão pois esses crimes destinados a cair no esquecimento, e será permitido a seus perpetradores ficarem livres para sempre? Torna-se imprescindível olhar mais atento para a natureza desses crimes. São eles crimes comuns ou são violações da lei internacional e da lei consuetudinária internacional?
The answer is clear. Torture, extrajudicial killings, forced disappearances and other similar abuses are part of a special class of crime. Their gravity sets them apart from ordinary crimes, and their particularly grave nature warrants not only special treatment under national legislation, but also a place in international law. Such crimes are considered, in fact, international crimes, which are a part of jus cogens; unavoidable duties of states to the international community.
A resposta é clara. Tortura, assassínios extrajudiciais, desaparecimentos deliberados e outras formas similares de violência são parte de uma classe especial de crime. Sua gravidade os separa dos crimes ordinários, e sua natureza particularmente grave garante-lhes não apenas tratamento especial nos termos da legislação nacional como, também, lugar na lei internacional. Tais crimes são, de fato, considerados crimes internacionais, parte da jus cogens; deveres inalienáveis do estado perante a comunidade internacional.
Given the international character of this situation, and the stagnation of domestic measures, what recourse is available to bring the perpetrators of these crimes to justice?
Dado o caráter internacional dessa situação, e a estagnação das medidas domésticas, que recurso estará disponível para levar os perpetradores desses crimes à justiça?
One such measure is recourse to the International Criminal Court (ICC). The establishment of an international permanent tribunal with special jurisdiction over penal offenses was long awaited by the international community of jurists. The main reason is that international crimes, as defined by modern doctrine, are of the most serious and abhorrent in nature, causing shock to the collective mentality of humankind, threatening an individual's most fundamental rights and securities, and even endangering the species as a whole, as is most obvious in the case of the crimes of aggression and genocide.
Uma dessas medidas é recurso ao Tribunal Criminal Internacional (ICC). Por longo tempo a comunidade internacional de juristas esperou pela criação de um tribunal internacional permanente com jurisdição especial sobre ofensas penais. O principal motivo é os crimes internacionais, como definidos pela doutrina moderna, serem de natureza a mais séria e abominável, causando abalo na mentalidade coletiva do gênero humano, ameaçando os mais fundamentais direitos e salvaguardas do indivíduo, e até colocando em perigo a espécie como um todo, como mais óbvio nos crimes de agressão e genocídio.
The history of international criminal trials is long, with cases dating back to the late Middle Ages. Special ad hoc tribunals have been set up since the mid-20th century, the most notorious of which was the Nuremberg Military Tribunal, set up by the Allies after World War II to bring Nazi criminals to justice, and its sister court the Tokyo Military Tribunal. After the creation of three courts under the auspices of the UN, with limited powers and duration in time, the need for a permanent court became part of the international agenda. The Rome Statute, which established the ICC, finally came into effect on July 1, 2002. It gave the ICC jurisdiction over the most serious offenses, including genocide, violations of fundamental human rights and war crimes.
A história dos julgamentos criminais internacionais é longa, com casos remontando à Idade Média. Tribunais especiais ad hoc foram criados desde meado século 20, o mais notório dos quais o Tribunal Militar de Nuremberg, criado pelos Aliados depois da Segunda Guerra Mundial para levar criminosos nazistas à justiça, e seu tribunal irmão o Tribunal Militar de Tóquio. Depois da criação de três tribunais sob os auspícios das Nações Unidas, com poderes e duração temporal limitados, a necessidade de um tribunal permanente tornou-se parte da agenda internacional. O Estatuto de Roma, por meio do qual criado o ICC, finalmente passou a viger a partir de 1o. de julho de 2002. Ele deu ao ICC jurisdição sobre as mais sérias ofensas, inclusive genocídio, violações de direitos humanos fundamentais e crimes de guerra.
A number of criteria must be met in order to bring a case before the ICC, some of which are common to the majority of the world's justice systems and others of which are unique. The next question is naturally whether Brazil's case fulfills them.
Diversos critérios precisam ser satisfeitos para que um caso seja submetido ao ICC, alguns dos quais comuns à maioria dos sistemas de justiça do mundo e outros exclusivos. A próxima pergunta é, obviamente, se o caso do Brasil satisfaz a esses critérios.
Matters of jurisdiction are clear enough, as the ICC has universal jurisdiction. Once a country becomes a party to the Rome Statute, it will fall under the jurisdiction conditions set forth in Article 12. Brazil signed this instrument on February 7, 2000, and ratified it on June 20, 2002. Further strengthening the case, the 1988 Brazilian Constitution, which is considered to mark the birth of the new Republic, expressly states in Article 5, paragraph 4, that "Brazil submits to the jurisdiction of any international penal tribunal to whose creation it has expressed adherence." As the crimes were committed by Brazilian nationals, in Brazilian territory, both criteria of Article 12 of the Rome Statute are satisfied.
Questões de jurisdição são claras o suficiente, visto que o ICC tem jurisdição universal. Uma vez tornando-se um país parte do Estatuto de Roma, recairá sob as condições de jurisdição explanadas no Artigo 12. O Brasil assinou o instrumento em 7 de fevereiro de 2000, e ratificou-o em 20 de junho de 2002. Robustecendo adicionalmente a argumentação, a Constituição brasileira de 1988, considerada como marco do nascimento da nova República, dispõe expressamente no Artigo 5, parágrafo 4, que "o Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão." Como os crimes foram cometidos por nacionais do Brasil, em território brasileiro, ambos os critérios do Artigo 12 do Estatudo de Roma são satisfeitos.
Furthermore, the crimes themselves fall precisely within the scope that prompted the creation of the court in the first place. They include murder, torture, rape, sexual violence and the forced disappearance of persons, among others. All of these crimes are listed in the Rome Statute's Elements of Crimes [PDF], a an essential condition for prosecution, as per Articles 12 and 22.
Ademais, os crimes eles próprios enquadram-se com precisão no elenco que levou à própria criação do tribunal. O qual inclui assassínio, tortura, estupro, violência sexual e desaparecimento deliberado de pessoas, entre outros. Todos esses crimes estão relacionados nos Elementos de Crimes [PDF] do Estatuto de Roma, condição essencial para processo, de acordo com os Artigos 12 e 22.
Certain procedural requirements must also be fulfilled. The ICC must be complimentary to, and not a substitute for, domestic judicial systems. It is, therefore, a rule of the Office of the Prosecutor that only after the exhaustion of national remedies that a case can be referred to the ICC. Article 17, however, allows for two particularly interesting alternatives. It allows for cases to be referred to the ICC if the state in question is: 1) unable to prosecute due to failures in its own judicial system and 2) unwilling to genuinely prosecute.
Também precisam ser satisfeitos certos requisitos de procedimentos. O ICC precisa ser complementar a, e não substituto de, sistemas judiciais domésticos. É em decorrência regra do Gabinete do Promotor que apenas depois da exaustão das soluções nacionais poderá um caso ser encaminhado ao ICC. O Artigo 17, contudo, possibilita duas alternativas particularmente interessantes. Permite que casos sejam encaminhados ao ICC se o estado em questão for 1) incapaz de processar por causa de falhas de seu próprio sistema judicial e 2) não estiver disposto a processar genuinamente.
The second criterion includes, according to doctrine, cases in which a state has purposefully shielded individuals from prosecution. It is widely acknowledged that self-amnesty laws fall under such a description. The presence of other certain domestic legislation that completely bars the taking of judicial measures could also apply; the enforcement of statutory limitations, for example, could be such a case.
O segundo critério inclui, de acordo com a doutrina, casos nos quais o estado intencionalmente escuda indivíduos contra processo. É amplamente reconhecido que as leis de autoanistia recaem nessa descrição. A presença de qualquer outra legislação doméstica que barre completamente a tomada de medidas judiciais poderá também levar a enquadramento; o cumprimento de  prazos de prescrição, por exemplo, poderia ser o caso.
It seems as though Brazil would be hard-pressed to escape this particular avenue. It has exhausted all judicial avenues; the Supreme Federal Court itself passed the burden of changing the necessary laws to the legislative body, if it is willing. Furthermore, the unyieldingly strict enforcement of statutory limitations and the application of the non-retroactive principle to these political crimes clearly show an unwillingness to prosecute. Could the ICC then be the last recourse for the victims and relatives of those who suffered under the repressive regime?
Bem parece que o Brasil teria dificuldade de escapar dessa alternativa específica. Exauriu todas as alternativas judiciais; o próprio Supremo Tribunal Federal passou o ônus de modificar as leis necessárias ao legislativo, se assim este o desejar. Ademais, o inflexível cumprimento estrito de prazos de prescrição e a aplicação do princípio da não-retroação a esses crimes políticos mostram claramente falta de desejo de processar. Poderia então o ICC ser o último recurso das vítimas e parentes daqueles que sofreram do regime repressor?
The answer must be no. Even though this was hotly disputed in the preparatory works preceding the final version of the Rome Statute, a strict non-retroactive rule was added. As per Article 22, nullum crimen sine lege, and Article 24, non-retroactivity ratione personae, the ICC may only exercise its jurisdiction over crimes committed after the Rome Statute's entry into force, which occurred in 2002, while the crimes in question occurred between 1964 and 1985, thus making the the statute inapplicable.
A resposta tem de ser não. Embora isso tenha sido ardorosamente disputado nos trabalhos preparatórios que precederam a versão final do Estatuto de Roma, foi acrescentada uma regra estrita de não retroação. De acordo com o Artigo 22, nullum crimen sine lege, e com o Artigo 24, não-retroatividade ratione personae, o ICC só pode exercer sua jurisdição sobre crimes cometidos depois da vigência do Estatuto de Roma, o que ocorreu em 2002, enquanto que os crimes em questão ocorreram entre 1964 e 1985, o que torna o estatuto inaplicável.
However, this impediment is not absolute. Although the direct intervention of the ICC is not possible, both doctrine and customary international law impose a duty on Brazil to take judicial measures to address these crimes. The well known principle, made famous by Hugo Grotius, of aut dedere aut judicare, that is, either extradite or prosecute, is almost unanimously acknowledged as a benchmark for the judicial behavior of states. From this principle it stems, following among others M. Cherif Bassiouni, that there is an obligation to investigate international crimes committed within a state's jurisdiction; it forms jus cogens, a duty that cannot be derogated, and is therefore not possible to waive. It is also clear that states may not attempt to circumvent this duty by recourse to national legislation, including amnesty laws. This would, among other things, conflict with Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties [PDF].
Entretanto, esse impedimento não é absoluto. Embora a intervenção direta do ICC não seja possível, tanto a doutrina quanto a lei internacional consuetudinária impõem ao Brasil o dever de tomar medidas judiciais para tratamento desses crimes. O bem conhecido princípio, tornado famoso por Hugo Grotius, de aut dedere aut judicare, isto é, ou extraditar ou processar, é quase unanimemente reconhecido como padrão de referência para o comportamento judicial dos estados. Desse princípio deriva, seguindo entre outros M. Cherif Bassiouni, haver obrigação de investigar crimes internacionais cometidos dentro da jurisdição de um estado; trata-se de jus cogens, dever inderrogável, e portanto não passível de renúncia. É também claro que os estados não podem tentar contornar esse dever mediante recurso a legislação nacional, inclusive leis de anistia. Isso, entre outras coisas, conflitaria com o Artigo 27 da Convenção de Viena acerca da Lei de Tratados [PDF].
The nature of these crimes are very clear vis-à-vis the sources of international law. It has been a major point, ever since the failed attempt to try crimes from WWI, and more particularly so after the conclusion of the Nuremberg Military Tribunal, that these types of abuses would be considered crimes under international customary law, and no undue recourse to the nullum crimen sine lege principle would be admitted. In addition, they were expressly defined as crimes in a large number of treaties, agreements, statutes and the like, sufficing to mention the Geneva Conventions.
A natureza desses crimes é muito clara face às fontes de lei internacional. Tem constituído ponto fundamental, desde a fracassada tentativa de julgamento de crimes da Primeira Guerra Mundial, e mais particulamente depois da conclusão do Tribunal Militar de Nuremberg, esses tipos de abusos serem considerados crimes sob a lei consuetudinária internacional, e não ser admissível recurso ao princípio nullum crimen sine lege. Além disso, eles foram expressamente definidos como crimes em grande número de tratados, acordos, estatutos e que tais, bastando mencionar as Convenções de Genebra.
Persons suspected of having committed crimes against humanity and war crimes during Brazil's last military dictatorship may not be brought to justice through the ICC due to the non-retroactivity rule that binds the tribunal. Nevertheless, Brazil is still bound, under both positive and customary international law, to bring these persons to justice without undue recourse to the nullum crimen sine lege principle. Failure to do so may result in sanctions imposed by the international community of nations, through the UN or other bodies and organizations. The recent creation of a Truth Commission with ample powers, which must present a final report by 2014, but which is yet to start its activities, may be a step in the right direction. However, it is impossible, at this point, to guess what the result will be.
Pessoas suspeitas de terem cometido crimes contra a humanidade e crimes de guerra durante a última ditadura militar do Brasil não podem ser levadas à justiça por meio do ICC por causa da regra de não-retroatividade que obriga o tribunal. Todavia, o Brasil ainda está obrigado, pela lei tanto positiva quanto internacional consuetudinária, a levar essas pessoas à justiça, não cabendo recurso ao princípio nullum crimen sine lege. Não fazê-lo poderá resultar em sanções impostas pela comunidade internacional das nações, por meio das Nações Unidas ou outras entidades e organizações. A recente criação de uma Comissão da Verdade com amplos poderes, que terá de apresentar relatório final até 2014, mas ainda está por iniciar suas atividades, poderá ser um passo na direção certa. Entretanto, é impossível, a esta altura, aventar qual será o resultado.
Caio Abramo will pursue an LL.M. in public international law at the Graduate School of Law at Utrecht University. He holds a B.Phil. in Philosophy from the Universidade de Brasília, and has worked as a Legal Project Assistant for Transparência Brasil, an NGO focused on fighting corruption through access to public information.
Caio Abramo candidatar-se-á a Mestrado em Leis  LL.M. em lei internacional pública na Faculdade de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Utrecht. É Bacharel em Filosofia pela Universidade de Brasília e trabalha como Assistente Jurídico de Projetos para Transparência Brasil, ONG voltada para combater a corrupção por meio de acesso a informações públicas.
Suggested citation: Caio Abramo, Prosecuting the Political Crimes of Brazil's Military Dictatorship, JURIST - Dateline, Feb. 10, 2012, http://jurist.org/dateline/2012/02/caio-abramo-brazil-dictatorship.php.
Citação sugerida: Caio Abramo, Processos Contra Crimes Políticos da Ditadura Militar do Brasil,  JURIST - Dateline, 10 de fevereiro de 2012, http://jurist.org/dateline/2012/02/caio-abramo-brazil-dictatorship.php .
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